Réformes économiques et mobilisations sociales en Jordanie

Les Carnets de l’Ifpo accueillent également des textes rédigés par des étudiant·e·s de niveaux Master et Master 2 travaillant sous la direction d’enseignant·e·s et de chercheur·e·s de l’Institut ou ayant effectué un stage ou un terrain en lien avec ses activités scientifiques. Compte-rendus de lecture et de stage, retours de terrain, synthèses de premiers travaux de recherche rédigés par ces étudiant·e·s sont appelés à alimenter régulièrement les Carnets de l’Ifpo. Livia Perosino est étudiante en Master à Sciences Po Grenoble dans le parcours « Intégration et mutations en Méditerranée et au Moyen-Orient ».

Amman, Livia Perosino, 2018

Au début du mois de juin 2018, le Royaume hachémite de Jordanie a été agité par des protestations de rue en opposition au nouveau projet de loi concernant les impôts sur le revenu. Débutées le 31 mai, en plein milieu du mois du Ramadan, les manifestations gardent un caractère pacifique et se concentrent principalement à Amman, autour du 4ème cercle, à proximité du bureau du Premier Ministre Hani Mulki. Quelques jours plus tard, le 4 juin, celui-ci annonce sa démission. La loi est temporairement écartée et les manifestations finissent par s’essouffler dans les jours qui suivent.

À partir d’une revue de la presse jordanienne (The Jordan Times et 7iber en particulier) et d’une lecture de la littérature scientifique sur la vie politique et les mobilisations collectives en Jordanie, cet article a pour but d’analyser les manifestations de début juin en cherchant à comprendre la nature des acteurs impliqués, tant du point de vue des organisations s’opposant à la loi que des institutions chargées de la mettre en place. Les récentes mobilisations doivent en outre être inscrites dans une temporalité plus longue, permettant de mieux en saisir les causes. À cette fin, un retour sur les réformes que les organisations économiques internationales cherchent à imposer au pays depuis la fin des années 1980 et sur la dépendance jordanienne par rapport aux financements extérieurs paraît aussi fondamentale afin de comprendre la crise sociale qui traverse le pays.

Comprendre les mesures d’austérité

À l’origine des contestations de juin 2018, les plus importantes depuis les manifestations contre la hausse du prix des carburants de novembre 2012, un nouveau projet de loi ayant officiellement pour but l’amélioration du système de perception des impôts, la réduction de l’évasion fiscale et l’augmentation des recettes fiscales (Ghazal, 2018). Le projet de loi sur les revenus des particuliers et des entreprises entendait élargir la base de l’impôt aux personnes gagnant plus de 666 dinars par mois, alors qu’elle concernait jusque-là uniquement les revenus au-dessus des 1 333 dinars.[1] La pression fiscale toucherait également de manière importante le profit des entreprises, en visant particulièrement les secteurs bancaire, financier, minier, et celui des assurances, où la taxation augmenterait entre 6 et 10 points (en atteignant 30% pour le secteur minier et 40% pour les autres) (Reuters, 2018). L’abrogation du projet de loi sur les revenus est au cœur des manifestations de juin. Elles sont organisées principalement par les syndicats professionnels, qui constituent un des rares acteurs capables d’entreprendre des mobilisations politiques en Jordanie.

Une opposition politique sous contrôle

Si la Jordanie autorise les partis politiques en 1992, suite à l’abrogation de la loi martiale en vigueur depuis 1957, ces derniers demeurent soumis à d’importantes restrictions relatives à leur financement, au recrutement de leurs adhérents et sont réputés de n’être souvent que des structures artificielles organisées autour des intérêts personnels d’un seul individu. C’est pour cette raison que les syndicats professionnels[2] ont fini par s’affirmer comme des espaces politiques alternatifs, structurant l’opposition de manière bien plus forte, grâce à un pouvoir de levier dont les partis politiques (peut-être à l’exception du Front d’Action Islamique, branche politique des Frères musulmans en Jordanie) ne disposent pas. Les syndicats s’appuient en effet sur le rôle indispensable qu’ils jouent en tant que protagonistes du développement de l’État, tant d’un point de vue économique que social, pour obtenir une certaine marge de manœuvre informelle, mais néanmoins réelle. Cependant, le caractère fortement corporatiste des syndicats professionnels et leur fonctionnement interne peuvent contribuer à limiter les contestations sociales. Comme le souligne Pénélope Larzillière, “les syndicats professionnels, réservés aux professions diplômées, sont élitistes par nature et, en tant que corporations, empêchent un militantisme de classe” (2014). La composition sociale de ces organisations, et le poids fondamental qu’elles ont eu dans les dernières mobilisations pourrait faire penser qu’elles n’expriment finalement que les revendications de la classe moyenne. Le fait que la loi sur les revenus constitue l’élément déclencheur renforce cette hypothèse, puisque parmi les mesures prises par le gouvernement au cours des mois précédents, elle n’affecte pas les tranches plus pauvres de la population. Cependant, celles-ci y ont également pris part, exaspérées par l’augmentation des prix et la réduction des subventions pour des biens essentiels (l’électricité, l’essence et le pain). La loi sur l’imposition des revenus n’est en effet que la dernière goutte qui a fait déborder le vase : de nombreuses mesures impopulaires, affectant particulièrement les strates plus pauvres de la population, ont été adoptées au cours des mois précédents, et contribuent à expliquer le caractère massif des protestations. Ainsi, la mobilisation a rapidement acquis une plus grande envergure, en donnant voix aux revendications d’une partie importante de la population (Ali et Jarrar, 2018).

Mais pour comprendre la crise sociale et économique qui traverse aujourd’hui la Jordanie, il faut aussi s’intéresser aux enjeux économiques régionaux des dernières décennies et au rôle majeur du Fonds Monétaire International (FMI) dans la planification des réformes d’austérité des derniers mois, qui s’inscrivent dans la continuité de celles entamées à la fin des années 1980.

Une économie précaire et dépendante de l’aide extérieure

Les raisons qui ont poussé les Jordaniens à descendre dans les rues ne sont pas difficiles à comprendre si l’on considère les conditions de vie de la population jordanienne, dont la qualité a considérablement décliné depuis la moitié des années 1980. La situation est dramatique, avec un chômage aggravé par le début de la crise syrienne (16.5%, 2.5 points en plus par rapport au taux de 2011) et qui affecte principalement les plus jeunes et les femmes, avec 20% des Jordaniens étant sous le seuil de pauvreté (Ababsa, 2018).

Pauvre en ressources naturelles, la Jordanie a longtemps privilégié l’exportation de services et de main d’œuvre hautement qualifiée. Tout en étant entourée par les pays les plus riches en pétrole au monde, la Jordanie ne dispose d’aucune réserve considérable de pétrole brut. Elle détient des réserves de phosphate et de potassium importantes, mais la volatilité des prix qui caractérise toute matière première en fait une source de revenus peu fiable. Malgré sa situation politique interne relativement stable, la Jordanie est extrêmement dépendante des puissances voisines (aide financière des pays du Golfe, remises de fonds des travailleurs expatriés, liens commerciaux avec l’Irak et la Syrie) et est donc sensible aux bouleversements régionaux. C’est ainsi que la chute des prix du brut dans les années 1980, les Guerres du Golfe (depuis 1990), puis la crise financière de 2008 (et l’effondrement soudain de l’économie de Dubaï) ont gravement affecté son économie en forçant un grand nombre de travailleurs migrants à rentrer en Jordanie et en fermant les portes du marché irakien, partenaire commercial privilégié de la Monarchie Hachémite (Abu Alsonos, Jihad, et Suliman Abu Kharmeh, 2010). Depuis 2011, la crise syrienne a constitué une nouvelle limitation pour les exportations jordaniennes, qui ont perdu les débouchés du marché syrien et turc. L’arrivé de près de 666.000 réfugiés (UNHCR, juin 2018) a aussi représenté un enjeu important pour les infrastructures économiques et sociales, même si depuis 2016 les autorités jordaniennes ont décidé d’en faire un atout en leur ouvrant les portes de l’emploi formel en échange d’un accroissement des aides internationales. Enfin, le tourisme, qui constitue un autre secteur de pointe, a lui aussi été affecté par l’instabilité géopolitique régionale, transformant la Jordanie en une destination à risque. Aujourd’hui, avec un déficit public qui a atteint le 95% du PIB (Ababsa, 2018), le Royaume est plus que jamais dépendant des prêts extérieurs.

Les réformes du Fonds Monétaire International

La dépendance structurelle qui caractérise l’économie jordanienne a poussé le gouvernement à faire recours aux prêts du Fonds Monétaire International (FMI) dès 1989. Cependant, les conditionnalités requises par les programmes d’ajustement structurel ont radicalement changé le contrat social qui avait jusque-là garanti la paix sociale et donné une légitimité à la monarchie. Jusqu’à ce premier accord avec le FMI, il existait en Jordanie une forme de contrat social qui se fondait sur une redistribution des richesses, principalement à travers l’octroi d’emplois dans le secteur public et militaire, et des subventions sur les produits de première nécessité. L’ajustement structurel du FMI prévoyait cependant l’élimination des subventions, la privatisation des investissements du secteur public (jusque-là uniquement financés par l’État lui-même), des réductions dans les emplois publics et une diminution graduelle des coûts de douane (Baylouny, 2008). Les mesures d’austérité renouvelées sous l’égide du FMI en 2006 n’ont cependant pas contribué à réduire le chômage et la pauvreté. Ces mesures ont fait l’objet de critiques par de nombreux économistes, remettant en question leur efficacité, notamment en termes d’amélioration des conditions de vie de la population (Chossudovsky, 1999 ; Easterly, 2005 ; Harrigan and all., 2006 ; Hartzell and all., 2010).

En 2016, la Jordanie est contrainte de signer un nouvel accord avec le FMI : il s’agit d’un mécanisme élargi de crédit, qui prévoit une assistance de $723 millions sur une période de 3 ans. L’objectif de ce genre de prêts est d’assainir les finances d’État face à d’important déséquilibres commerciaux causés par des facteurs structurels ou par une croissance insuffisante. Ces aides sont accompagnées d’une “assistance”, ou, pour être plus précis, de conditionnalités prévoyant la mise en place de réformes structurelles d’envergure ayant pour but de rendre durable la régularisation des balances de paiement. Les recettes proposées par le FMI et encouragées par la Banque Mondiale (BM), prévoient d’une part, des mesures d’austérité visant à alléger les dépenses publiques de l’Etat, et d’autre part, une politique de libéralisation économique censée réduire les coûts de douane et ouvrir le pays aux investissements étrangers.

Une place géostratégique fondamentale

Malgré les difficultés socioéconomiques et politiques, la Jordanie a souvent été louée par ses bailleurs de fonds pour sa stabilité et la volonté de réformes de ses dirigeant. Il s’agit là, comme l’ont suggéré plusieurs analystes, moins d’une reconnaissance des succès jordaniens que de la nécessité de maintenir un allié américain dans la région MENA, et de la volonté de répandre un modèle économique et politique orienté vers les exportations et vers l’ouverture des marchés internes (Pfeifer, 1999 ; Harrigan, El-Said, and Wang, 2006). Aujourd’hui, avec l’imprévisible politique étrangère américaine d’une part, et la volonté russe d’accroître son influence sur la région de l’autre, la situation n’est plus la même. Néanmoins, la position géographique et politique de la Jordanie en fait encore un rouage essentiel d’une région en proie aux tensions entre Saoudiens et Iraniens pour l’hégémonie régionale et au retour de l’influence russe.  L’accroissement des aides occidentales s’inscrit, au-delà de l’amortissement de la crise humanitaire syrienne, dans ce cadre-là. Cela est aussi clair pour une grande partie des pays du Golfe, qui ont concédé des aides à la Monarchie Hachémite, après les manifestations du mois de juin, dans le but d’en assurer la stabilité. Cependant, le taux élevé de chômage et la disparition d’un État social qui aurait pu apaiser une situation de pauvreté endémique, constituent une réalité concrète et dramatique que ni l’État jordanien, ni les réformes des institutions internationales semblent réussir à résoudre de manière efficace. Si la situation économique et sociale devait se détériorer encore on pourrait se demander pendant combien de temps la Monarchie Hachémite de Jordanie pourra rester l’État-tampon stable qu’elle a été au cours des dernières décennies.

Bibliographie

[1] Le salaire minimum en Jordanie est estimé à près de 220 dinars jordaniens par mois, et le salaire moyen à 452 dinars.

[2] Dans ce contexte, le syndicat des ouvriers représente une exception puisque ce dernier est fortement dépendant vis à vis du pouvoir monarchique.

Pour citer ce billet : Livia Perosino, « Réformes économiques et mobilisations sociales en Jordanie », Les Carnets de l’Ifpo, le 16 octobre 2018. [En  ligne] http://ifpo.hypotheses.org/8691

Livia Perosino

Livia Perosino est étudiante en Master à Sciences Po Grenoble dans le parcours « Intégration et mutations en Méditerranée et au Moyen-Orient ». Dans ce cadre, elle a effectué un stage à l’Ifpo de Amman au moment où avaient lieu en Jordanie les manifestations de juin 2018.


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