La Cour pénale internationale, nouvelle alliée de la Palestine dans sa quête étatique ?

Depuis 2009, et la guerre menée par l’armée israélienne à Gaza, l’Autorité palestinienne (dans cet article, nous nous référons à l’AP lorsque nous mentionnons les instances ou les dirigeants palestiniens) met en œuvre une stratégie multilatérale, qui passe par le recours aux organisations internationales. L’objectif est de parvenir à une reconnaissance de l’État de Palestine, les organisations internationales étant elles aussi en mesure de reconnaître ou pas un nouvel État. Cette stratégie se développe autour de deux axes : le recours aux organisations internationales universelles ou régionales de nature politique (les Nations Unies, l’Union européenne, la Ligue arabe…) et la mobilisation des juridictions internationales (la Cour pénale internationale et la Cour internationale de Justice). C’est au sein de la Cour pénale internationale (CPI) que la Palestine obtient de réelles avancées sur le front judiciaire, faisant vivre la philosophie kantienne de la paix par le droit : adhésion en tant qu’État partie au Statut de Rome en 2015 ; ouverture d’une enquête par le Bureau du Procureur (BdP) en 2019 ; reconnaissance de la compétence de la Cour pour enquêter sur l’intégralité du territoire palestinien en 2021. Pour autant, l’arrivée en juin 2021 d’un nouveau Procureur, Karim Khan, rappelle les limites politiques du dossier palestinien. Le Britannique fait preuve de pragmatisme dans la gestion des dossiers, en priorisant certains d’entre eux en raison de contraintes politiques, humaines et budgétaires importantes. C’est pourquoi la Palestine ne peut s’en tenir au processus judiciaire reposant uniquement sur un recours à la CPI. Pour l’Autorité palestinienne (AP), la mobilisation du système onusien et des organisations régionales demeure essentielle pour espérer une reconnaissance de la Palestine.

Siège de la Cour pénale internationale à La Haye (crédits : Insaf Rezagui)

Le recours au droit international au service de la reconnaissance d’un État de Palestine

Jusqu’au début des années 2000, la mobilisation des organisations internationales n’est ni structurée ni centrale au sein de l’AP, qui semble espérer une relance des négociations avec Israël. Le tournant intervient le 9 juillet 2004 avec l’avis consultatif de la Cour internationale de Justice dans l’Affaire du Mur. Pour la première fois, une juridiction internationale rend une décision – non contraignante toutefois – qui fait valoir les violations d’obligations internationales auxquelles Israël est tenu en vertu du droit international (le recours excessif à l’emploi de la force, les atteintes au droit du peuple palestinien à s’autodéterminer, etc.). Certaines de ces obligations sont erga omnes et obligent juridiquement tous les États. La surprise est grande pour les dirigeants palestiniens qui ne s’attendent pas à un tel argumentaire juridique. Ils décident alors de s’appuyer sur cet avis pour murir leur nouvelle stratégie.

Pourtant, le déploiement de cette stratégie se fait difficilement. Les dirigeants palestiniens sont longtemps méfiants à l’égard des organisations internationales, à l’origine de la division de la Palestine lors du vote du plan de partage en 1947. Le 21 janvier 2009, trois jours après la fin des hostilités dans la bande de Gaza, la saisine de la CPI par l’Autorité palestinienne, traduit les hésitations palestiniennes (celles-ci furent confirmées au cours de différents entretiens réalisés en juin 2022 par l’auteure avec des dirigeants de l’AP à Ramallah). Le risque est grand de voir certains dirigeants palestiniens – notamment du Hamas – être poursuivis, jugés et condamnés par les juges de La Haye. À ce titre, dans une déclaration officielle faite le 21 décembre 2019, le BdP ne cache pas sa volonté d’enquêter sur des allégations de crimes de guerre commis par des groupes armés palestiniens. Ces hésitations retardent le processus devant la CPI, Mahmoud Abbas ne pouvant engager la Palestine sur la voie judiciaire sans le soutien des principales forces politiques. Il en va de la crédibilité du processus judiciaire devant la société internationale. En effet, pour l’AP, il s’agit d’afficher l’unité palestinienne dans la dénonciation de violations du droit international par la partie adverse. Il s’agit également de démontrer que les Palestiniens dans leur ensemble respectent la légalité internationale, contrairement aux responsables politiques et militaires israéliens. Finalement, la décision commune de l’AP et du Hamas de saisir la CPI se fait au regard de contextes interne et externe défavorables aux Palestiniens : les forces politiques palestiniennes sont en perte de vitesse, à des degrés différents, sur le terrain, l’enlisement du conflit avec une intensification de la colonisation rend chaque jour plus difficile la mise en œuvre de la solution à deux États, les conditions de vie des Palestiniens se détériorent, la centralité de la cause palestinienne au Moyen-Orient n’est plus, etc. La balance bénéfice-risque penche en faveur d’une mobilisation du droit international pénal.

C’est pourquoi le 21 janvier 2009, Ali Khashan, ministre palestinien de la Justice, fait une déclaration de reconnaissance de la compétence de la CPI. Il appartient au Procureur de la Cour d’en déterminer la recevabilité. En réalité, l’enjeu est plus large : il s’agit de déterminer la qualité étatique ou non de la Palestine car seuls les États peuvent reconnaître la compétence de la Cour. En avril 2012, le Procureur alors en poste, Moreno Ocampo, ne donne pas suite à son examen préliminaire. D’après lui, si la qualité étatique du demandeur fait débat, il convient de suivre les recommandations de l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU). Or à ce moment-là, la Palestine ne bénéficie d’aucun statut étatique – celle-ci n’ayant alors que le statut « d’observateur » auprès de l’organe onusien (AGNU, résolution 43/160, 9 décembre 1988). Si la décision du Procureur est critiquée par l’AP et ses alliés, elle permet en réalité une avancée dans le déploiement de la stratégie palestinienne. En effet, le Procureur vient de reconnaître qu’il est possible de saisir le CPI. Pour cela, il suffit a minima de disposer de l’appui d’une instance internationale acquise à la cause palestinienne : l’AGNU.

À la suite d’une campagne menée conjointement par l’AP et ses alliés, l’AGNU octroie le 29 novembre 2012 à la Palestine le statut d’État non Membre observateur. Les conséquences juridiques sont importantes : l’AP peut adhérer à tous les traités et aux organisations internationales ayant pour dépositaire le Secrétaire général de l’ONU. Ce qui est le cas du Statut de Rome, traité international qui établit la CPI.

Le 1er avril 2015, la Palestine devient ainsi le 123e État Membre de la Cour pénale internationale et demande à la nouvelle Procureure, Fatou Bensouda, « d’enquêter sur les crimes passés, présents, et futurs relevant de la compétence de la CPI, commis dans toutes les parties du territoire de l’État de Palestine ». Au-delà des objectifs juridiques, les dirigeants palestiniens voient dans cette adhésion la possibilité de placer de nouveau la question palestinienne au cœur de l’agenda international et de faire oublier les divisions intra-palestiniennes. L’objectif est double : d’une part, faire reconnaître les crimes israéliens qui auraient été commis sur le territoire palestinien et, d’autre part, démontrer que la Palestine agit comme un État, car ce second objectif est un des quatre critères exigés par la Convention de Montevideo de 1933 pour qualifier juridiquement une entité d’État, avec ceux de population, de territoire et de gouvernement.

Le 20 décembre 2019, Fatou Bensouda annonce son intention d’ouvrir une enquête sur la situation en Palestine, car « tous les critères définis dans le Statut de Rome pour [son] ouverture étaient remplis », précisant qu’il existe « une base raisonnable de croire que des crimes de guerre ont été commis ou sont en train d’être commis en Cisjordanie, incluant Jérusalem-Est, et la bande de Gaza ». Trois situations sont visées : les crimes commis pendant les opérations militaires à Gaza depuis 2014, ceux durant la « marche du retour » entre 2018 et 2019 et les crimes liés à la politique coloniale israélienne. Afin de légitimer sa décision, la Procureure demande aux juges de la Chambre préliminaire I de confirmer la compétence territoriale de la Cour. Le 5 février 2021, les juges confirment que l’enquête doit se mener sur « l’intégralité du territoire palestinien, à savoir la Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est, et la bande de Gaza ». L’enquête peut alors officiellement débuter.

Les limites du droit international dans la quête étatique palestinienne

Pour l’AP, les avancées devant la CPI sont importantes. Une organisation internationale à vocation universelle reconnait de fait la qualité étatique de la Palestine en permettant son adhésion. Pourtant depuis 2021, « la situation dans l’État de Palestine » (il s’agit de la terminologie utilisée lorsqu’une enquête est ouverte) à la CPI ne connaît aucune évolution. Tout au plus, le Procureur se contente d’annoncer en décembre 2022 sa volonté de « visiter » (c’est le terme employé par Khan dans son discours auprès de l’Assemblée des États parties de la Cour) la Palestine au cours de l’année 2023. L’invasion russe de l’Ukraine en février 2021 implique une nouvelle priorisation des dossiers par le Procureur. Le BdP bénéficie alors de moyens financiers et humains inédits octroyés par de nombreux pays pour enquêter sur des allégations de crimes de guerre. Karim Khan se rend régulièrement en Ukraine et entend prendre appui sur cette enquête pour démontrer l’utilité de la Cour dans la lutte contre l’impunité. Les enjeux politiques sont donc importants et incitent à cette priorisation du BdP. L’idée d’un ‘‘deux poids deux mesures’’ traverse alors l’appareil étatique palestinien, inquiet de voir l’enquête abandonnée (entretien réalisé par l’auteure avec des responsables au ministère palestinien des Affaires étrangères en mai et juin 2022).

Par ailleurs, l’enquête en Palestine s’annonce difficile : les autorités israéliennes refusent de collaborer avec le BdP, qui se verrait certainement empêcher l’accès au terrain palestinien. Sans cet accès, la récolte des preuves matérielles ne sera pas évidente. Les dirigeants palestiniens le savent. Mais, pour eux, il ne s’agit pas de voir des dirigeants israéliens être traduits à La Haye. Cela relève d’une chimère. Il s’agit davantage de mettre en avant les responsabilités individuelles à travers l’enquête et les éventuels mandats d’arrêt du BdP pour dénoncer l’impunité (Daoud, 2018, Dubuisson, 2021 et entretiens réalisés par l’auteure). Il s’agit du mandat de la Cour, tel que stipulé dans le préambule du Statut de Rome. La simple mise en accusation- à travers l’établissement de mandats d’arrêt – de dirigeants israéliens suffirait à renforcer le statut de victime du peuple palestinien et son droit à un État, comme réponse à cette injustice, l’établissement d’un État de Palestine signifiant la mise en œuvre du droit du peuple palestinien à s’autodéterminer et la fin de l’occupation militaire israélienne. Il appartiendra ensuite à l’AP de se saisir des conclusions du Procureur pour les porter devant d’autres organisations internationales et ainsi faire vivre sa stratégie globale de recours au multilatéralisme en vue d’une reconnaissance d’un État de Palestine par les organisations internationales, dont l’ONU (le statut d’État Membre étant l’un des objectifs finaux de la stratégie de l’AP).

Si les attentes de l’AP à l’égard de la CPI semblent démesurées, la juridiction ne pouvant à elle seule favoriser l’établissement de la paix entre les deux parties, elle peut contribuer à mettre en avant les violations répétées du droit international par les dirigeants israéliens et renforcer la légitimité de son action internationale. Le risque de nature pénale que fait peser cette enquête sur les dirigeants israéliens n’est pas négligeable. Ces derniers craignent davantage les répercussions de mises en accusation par le Procureur que les répercussions liées à des dossiers politiques en cours devant d’autres organisations, telles que les Nations Unies. Il est plus difficile de se défendre face à des accusations de crimes internationaux que face à des accusations politiques.

La stratégie palestinienne de recours à la CPI peut donc servir la quête de reconnaissance de la Palestine, car cette dernière agit et se comporte comme un État sur la scène internationale et est reconnue comme tel par certaines organisations internationales (l’AGNU le fait en 2012, suivie par la CPI en 2015). Cependant, pour que l’AP puisse faire valoir son argumentaire juridique quant à des allégations de violations de crimes internationaux par les dirigeants israéliens, il faut que l’enquête du Procureur puisse débuter afin de récolter les preuves et établir les responsabilités individuelles. Enfin, une telle stratégie internationale ne doit pas masquer la dégradation de la situation des Palestiniens sur le terrain, liée en partie à l’accélération de la colonisation et l’annexion israéliennes.

Bibliographie indicative

ALLAND Denis, 2012, « Quelques observations sur la notion de politique juridique de l’État. Retour sur la Politique juridique extérieure », in Annuaire français de relations internationales, Vol. XIII, pp.555-563.

DAOUD Sarah, 2018, L’adhésion de la Palestine à la Cour pénale internationale : une stratégie en vue de la reconnaissance, Paris, L’Harmattan, 158 p.

DUBUISSON François, 2021, « La décision de la Cour pénale internationale pour les crimes commis en Palestine, une étape décisive ? », in Orient XXI.

JEANGÈNE VILMER Jean-Baptiste, 2011, Pas de paix sans justice ? Le dilemme de la paix et de la justice en sortie de conflit armé, Paris, Les Presses de Sciences Po, 291 p.

MÉGRET Fréderic, 2012, « La Cour pénale internationale : objet politique », in FERNANDEZ Julian, PACREAU Xavier (dir.), Statut de Rome de la Cour pénale internationale, commentaire article par article, Paris, A.Pedone, 2 460 p.

REZAGUI Insaf, 2020, « La judiciarisation de la stratégie palestinienne de reconnaissance d’un État de Palestine : l’exemple de la Cour pénale internationale », in L’Observateur des Nations Unies, Volume 50., pp.113-135.

Entretiens réalisés par l’auteure lors d’un terrain palestinien et au cours de différents échanges avec des diplomates palestiniens en poste à Paris, à Ramallah et à Bruxelles.


Insaf Rezagui est doctorante en droit international à l’Université Paris Cité. Elle est chercheuse associée au Centre Thucydide (Paris-Panthéon-Assas) et à l’Institut français du Proche-Orient (Jérusalem). Sa thèse porte sur le recours aux organisations internationales par l’Autorité palestinienne comme stratégie de reconnaissance d’un État de Palestine.



Citer ce billet
Insaf Rezagui (2023, 7 avril). La Cour pénale internationale, nouvelle alliée de la Palestine dans sa quête étatique ? Les carnets de l’Ifpo. Consulté le 29 février 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/pvzh

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