Conflictualités juridiques et systèmes partisans : les exportations autonomes des hydrocarbures par le Gouvernement Régional du Kurdistan
Depuis sa création, le gouvernement régional du Kurdistan (GRK) vit une existence fébrile. Autonome de facto depuis 1991, il fait pourtant partie intégrante de l’État irakien depuis 2005, comme le rappelle l’article 117 de la Constitution qui « reconnaît la région du Kurdistan, ainsi que ses pouvoirs existants comme une région fédérée ». Malgré cette façade institutionnelle octroyée par la Constitution au GRK, les dynamiques politiques sont pourtant plus complexes et dépendent fortement de la puissance factuelle de l’État central.
Rédigé dans le cadre d’un mémoire sur l’instrumentalisation politique des conflictualités juridiques entre le gouvernement régional du Kurdistan et l’État central irakien (Territoires disputés, hydrocarbures et ressources hydriques : l’instrumentalisation de la Constitution de 2005 dans les conflits géopolitiques en Irak, mémoire de Master 2, dir. A. Bensaad), ce billet porte sur l’exportation autonome d’hydrocarbures par le Kurdistan irakien et les débats constitutionnels qu’elle engendre.
La période qui suit la chute directe de Saddam Hussein laisse une marge de manœuvre très importante aux deux principaux partis kurdes : le Parti Démocratique du Kurdistan (PDK) et l’Union Patriotique du Kurdistan (UPK). Bien que la guerre fratricide qui les a opposés entre 1994 et 1997 soit encore récente, la complaisance de la coalition avec les acteurs kurdes leur permet d’exercer une forte influence sur la rédaction de la nouvelle Constitution. Si les deux partis se retrouvent officiellement au sein de l’institution du GRK, ils jouissent chacun d’une forte emprise territoriale et profitent de la difficulté de l’État central à s’imposer pour accentuer leurs pouvoirs. Ainsi, dès 2010, le PDK se rapproche de la Turquie et entreprend des exportations d’hydrocarbures avec elle, considérées comme irrégulières par le gouvernement fédéral. En 2013, un pipeline reliant les exploitations pétrolières de Tak Tak à la Turquie amplifie le phénomène. Malgré les protestations du pouvoir fédéral, qui porte plainte le 23 mai 2014 devant la Chambre de commerce internationale pour violation de sa souveraineté, les exportations se maintiennent. La Turquie n’est toutefois pas le seul partenaire commercial des partis kurdes. Ces derniers ouvrent leur marché pétrolier à des compagnies étrangères dès 2007.
Figure 1 : Compagnies pétrolières au Kurdistan irakien (F. Grassaud, avril 2020)
Face à ces exportations autonomes des pouvoirs kurdes, l’État central tente de réagir. D’un côté, il essaie de remettre en question la légitimité des agissements des partis kurdes au travers du GRK en condamnant juridiquement leurs actions. De l’autre côté, il tente de freiner l’étendue des pouvoirs kurdes en gelant les budgets de la région autonome à partir de 2013, puis en intervenant militairement, notamment avec la reprise de Kirkouk le 16 octobre 2017 par le biais des Hachd al-Chaabi (Taha & Terme 2017).
Les partis kurdes ont pu profiter longuement de facteurs extérieurs très propices à leur autonomisation du pouvoir fédéral. La fragmentation politique du territoire irakien entre 2003 et 2005 leur a donné l’opportunité d’exercer une influence surreprésentée dans la rédaction de la Constitution. L’émergence de l’État islamique dans l’ouest de l’Irak de 2014 à 2017 et l’intervention occidentale en réponse n’a fait que renforcer le blanc-seing des exportations autonomes donné aux partis kurdes. Quand bien même le renforcement de l’État central vient contrarier les velléités autonomistes de la région après 2017, le pouvoir récupéré n’est toujours pas suffisant pour obtenir les bénéfices liés à l’exportation des hydrocarbures au GRK.
Figure 2 : Relations entre le GRK et l’état central (F. Grassaud, avril 2020)
L’exportation autonome des hydrocarbures par le GRK
Si le GRK est déjà soupçonné d’exporter son pétrole, notamment par des circuits de contrebande avec la Turquie depuis 1992, sa production d’hydrocarbures n’est officialisée qu’en 2003. Ses exportations restent toutefois, à ce moment, marginales. Ce n’est qu’après la promulgation de la loi no 22 (2007) sur le pétrole et le gaz au Kurdistan que le phénomène s’accentue. Dès lors, des sources officielles sur les données des exportations sont publiées par le ministère des Ressources naturelles du GRK. Celles-ci fournissent pourtant peu de détails sur ses exportations et ont surtout pour objectif d’attirer d’éventuels investisseurs.
Figure 3 : Production et exportation officielle de pétrole par le GRK de 2003 à 2015 (F. Grassaud, avril 2020)
Par cette loi de 2007, la région autonome s’autorise à contracter avec des compagnies étrangères et exporter ainsi son pétrole de manière officielle. Néanmoins, elle précise bien que toutes ces exploitations et exportations doivent se faire en accord avec la Constitution irakienne et donc en collaboration avec le gouvernement fédéral (article 3). Cette collaboration se traduit par l’exportation d’une partie des hydrocarbures par le biais d’une agence étatique irakienne : la State Oil Marketing Organization (SOMO) qui permet à l’État irakien de se rémunérer en pétrole brut. La part attribuée à la SOMO (MNR 2013) varie beaucoup. Elle représente 10,6 % de la production en 2008 (soit 328 708 bep – barils équivalent pétrole – sur une production totale de 1 524 211 bep). Elle atteint 55 % en 2011 (37 242 281 bep sur 68 231 486 bep) avant de replonger sous les 0,01 % en 2013 (8 602 bep sur 78 463 518 bep). Une telle variation des exportations via la SOMO s’explique par l’incidence des relations entre le gouvernement autonome et les autorités fédérales. Construite comme un outil de régulation par le gouvernement central, la SOMO est habilement contournée par les acteurs du GRK.
Dans l’objectif d’attirer rapidement des investisseurs dans le cadre de l’ouverture officielle du marché, le GRK propose des contrats de partage de production. Les compagnies pétrolières se voient alors accorder une concession (57 concessions dans la région kurde irakienne) dans laquelle elles peuvent librement mener des explorations et des forages. Les coûts d’exploration étant à la charge des compagnies en cas de découverte, le développement rapide d’infrastructures permet de générer d’importants profits. Parce que cette dynamique de « high risk, high reward » (Guinot 2014) accélère les profits des consortiums pétroliers, le gouvernement autonome peut conclure un nombre important de contrats dans un temps limité. Pourtant, la plupart de ces contrats sont considérés comme illégaux par les autorités fédérales qui menacent les investisseurs étrangers de sanctions. Cette stratégie des acteurs kurdes n’est efficace que lors de la guerre civile, paralysant le pays et en présence de troupes américaines sur le sol irakien.
Par cette politique pétrolière, les partis kurdes et particulièrement le PDK cherchent à monopoliser le bénéfice des exportations pétrolières. Ils peuvent ainsi créer une position hégémonique sur la société et les autres acteurs politiques internes. L’indépendance économique revendiquée sur le plan international par le GRK n’est alors qu’une façade et la mainmise des ressources par le PDK détruit tout le processus d’institutionnalisation mené dans la région. Une fois ce mécanisme enclenché, le retour à une collaboration pétrolière avec le gouvernement irakien apparaît comme compromis. Bien qu’une large part des exportations via la SOMO soit vendue depuis plusieurs années de manière détournée, le GRK n’y met officiellement fin qu’en 2014. En réaction, le gouvernement fédéral diminue, puis met fin au versement du budget prévu pour la région fédérée.
Constitutionnalité de l’exploitation pétrolière du GRK
Pour mieux cerner l’ambiguïté du rapport entre la Constitution irakienne et les questions pétrolières, il est important de rappeler le contexte de sa mise en œuvre. Adoptée par référendum le 15 octobre 2005, cette Constitution organise les relations entre le pouvoir central et le GRK. Cette Constitution est une tentative de conciliation entre les différents acteurs de l’Irak post-Saddam Hussein. Toutefois, elle n’est pas apparue ex nihilo. Dans la lignée directe de la Loi pour l’Administration de l’État de l’Irak sous la Période de Transition (TAL), pilotée par l’américain Paul Bremer, elle est très avantageuse pour les partis kurdes. Néanmoins, cette Constitution ne dépassera jamais le statut d’outil de légitimation politique. Le défaut d’une application systématique de ses dispositions rend cet instrument juridique complètement fictif dans la pratique.
L’article 111 de la Constitution dispose que : « Le pétrole et le gaz sont la propriété de tout le peuple irakien dans toutes les régions et gouvernorats. » Deux interprétations s’opposent alors (Abdulrahman 2017). Selon la première, les habitants de chaque région seraient propriétaires du pétrole se trouvant sur leur territoire. Ils peuvent alors en user librement par le biais de leurs représentants régionaux. Le GRK est alors dans son droit de disposer des hydrocarbures de la région. La seconde interprétation reconnaît que ces ressources appartiennent, sans division, à l’ensemble du peuple irakien et ceci sur tout le territoire. L’exportation autonome du pétrole du GRK, par le biais d’entreprises étrangères au profit des seuls habitants de cette région, serait alors inconstitutionnelle.
L’article 115 dispose que toutes les compétences non exclusives de l’État sont du ressort de la région autonome. L’article 110 donne une liste exhaustive des compétences exclusives du gouvernement central. L’exploitation pétrolière n’est pas mentionnée, elle est donc du ressort de la région. Cependant, la plupart des compétences de négociations internationales sont réservées à l’État central : « […] la négociation, la signature, la ratification de la dette et la formulation de la politique étrangère économique et commerciale souveraine ». On peut alors s’interroger sur la notion « commerciale souveraine ». Le GRK négocie exclusivement avec des compagnies pétrolières étrangères qui sont de facto des acteurs privés. La souveraineté irakienne est-elle alors mise en cause dans ces accords commerciaux ? En fonction de l’interprétation, l’article peut interdire toute négociation internationale aux acteurs de la région ou uniquement celles avec des entités étatiques, comme le défend le professeur de Droit constitutionnel Latif Amine dans un entretien avec Salam Abdulrahman (Abdulrahman 2017).
L’article 112 dispose que l’exploitation pétrolière est dédiée à une collaboration entre l’État central et la région fédérée. L’article 3 de la loi sur le pétrole et le gaz au Kurdistan y fait d’ailleurs explicitement référence : « The Regional Government is entitled to a share from the revenues from producing fields, consistent with the share of all Iraqi people, in accordance with this law and Article 112 of the Federal Constitution. ». Bien que le GRK reconnaisse l’obligation de partager ses revenus pétroliers, il refuse de le faire depuis 2014, car il s’estime biaisé par les accords et par la répartition du budget. En 2019, l’État central verse les salaires de tous les fonctionnaires de la région (à l’exception des Peshmergas) gelés depuis janvier 2014 et promet de redistribuer l’intégralité de son budget au GRK en échange de 250 000 barils de pétrole par jour. Pourtant, aucun geste n’est fait en ce sens par la région autonome. En gelant les salaires des fonctionnaires en 2014, le pouvoir fédéral voulait freiner les exportations du GRK. Atteignant peu les appareils partisans kurdes, ce sont essentiellement les populations locales qui sont touchées. En continuant l’exportation autonome du pétrole de la région, on peut alors clairement s’interroger sur sa constitutionnalité et sur les raisons qui poussent les acteurs infra-étatiques kurdes à refuser les négociations avec l’État central.
La nécessité des partis de conserver la mainmise sur l’exportation autonome du pétrole
Poussés par la recherche de légitimité, les appareils partisans kurdes s’empêtrent dans des joutes sémantiques sans fin avec le gouvernement central. Pourtant, des deux côtés, de nouvelles tentatives de conciliation sont menées. Il faut alors s’interroger sur les causes de leurs échecs quasi systématiques. D’un côté, on se retrouve avec un gouvernement régional enlisé par les dettes dont l’architecture institutionnelle se dégrade constamment. De l’autre côté, des partis kurdes détournent la rente pour renforcer leurs systèmes partisans. Le contrôle des partis, notamment du PDK sur la société, ne fait que renforcer la fragmentation de la société. Si les négociations sur le partage du pétrole avancent, il y a risque pour les partis de perdre leur emprise territoriale et ils seraient alors contraints d’accepter les mécanismes de régulation des institutions régionales et nationales. C’est pourquoi il paraît peu envisageable qu’elles aboutissent. « [L]e divorce semble consacré entre la nouvelle génération majoritairement défavorisée et l’oligarchie des partis politiques. » (Bakawan 2017) Le repli croissant des partis sur eux-mêmes et l’appauvrissement constant de la population, fréquemment privée de salaire, pourrait mener, à terme, à des affrontements des partis kurdes soit avec leur population, soit avec les troupes fédérales.
Bibliographie
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[En ligne] https://www.lesclesdumoyenorient.com/Les-ressources-de-la-Region-autonome-du-Kurdistan-d-Irak-une-economie-dominee.html (consulté le 17/04/2020)
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Pour citer ce billet : Ferdinand Grassaud, “Conflictualités juridiques et systèmes partisans : les exportations autonomes des hydrocarbures par le Gouvernement Régional du Kurdistan”, Les Carnets de l’Ifpo. La recherche en train de se faire à l’Institut Français du Proche-Orient, https://ifpo.hypotheses.org/10523, le 22 juin 2020, [En ligne sur hypotheses.org]
Ferdinand Grassaud est un ancien étudiant de géopolitique de l’Institut français de géopolitique à l’université de Paris 8. Il a d’abord travaillé sur les conflictualités internes à la « Zone à défendre » de Notre-Dame-des-Landes, puis a étudié les conflits juridiques entre le Kurdistan irakien et l’État central. Il s’oriente à présent ses recherches sur le droit d’asile.
OpenEdition vous propose de citer ce billet de la manière suivante :
Ferdinand Grassaud (22 juin 2020). Conflictualités juridiques et systèmes partisans : les exportations autonomes des hydrocarbures par le Gouvernement Régional du Kurdistan. Les carnets de l’Ifpo. Consulté le 18 janvier 2025 à l’adresse https://doi.org/10.58079/pvxm
