L’État libanais : le grand absent des politiques de l’habitat ?

Le Département des Études contemporaines (DEC) de l’Ifpo a lancé en 2012 un séminaire intitulé « Liban : quel État pour quels citoyens ? ». Rompant avec le discours récurrent et stérile sur l’exception libanaise dans ses multiples versions (« îlot démocratique », « démocratie consensuelle », « État mercenaire », « État confessionnel », etc.), le parti scientifique de ce séminaire est de prendre au sérieux le phénomène étatique au Liban, en analysant de manière empirique les mécanismes de production des politiques publiques, leurs modes de diffusion dans les différents secteurs de la société (armée, justice, éducation, santé, logement…) et, en retour, les mobilisations citoyennes qu’ils suscitent.
La séance du 16 janvier 2014 était consacrée au thème : « L’État libanais : le grand absent des politiques de l’habitat ? », avec la participation de Guillaume Boudisseau (RAMCO Real Estate Advisers), Mona Fawaz (Associate Professor à l’American University of Beirut), Ghassan Moukheiber (député, membre de la commission des lois), et Caecilia Pieri (responsable de l’Observatoire urbain de l’Ifpo).

L’anarchie du paysage urbain beyrouthin. Place des Martyrs.

L’anarchie du paysage urbain beyrouthin. Place des Martyrs.
© Caecilia Pieri

Que l’on soit profane ou expert, la première impression qui se dégage à la vue des paysages urbains libanais est celle du désordre et de la fragmentation. Tout se passe comme si le domaine de la construction semblait laissé, sans contrôle ni régulation, à la spéculation immobilière privée. Ainsi prévaut la vision d’une « jungle urbaine » : partout, y compris dans les zones partiellement couvertes par une protection patrimoniale, les tours « grand standing », inspirées du modèle du Golfe, côtoient des îlots insalubres en attente de destruction et des ruines de la guerre civile, mais aussi des friches urbaines. Sur ce plan, la situation actuelle de la capitale libanaise, ville dont le parc bâti date essentiellement du vingtième siècle, est emblématique d’un rapport ambivalent des Libanais à leur mémoire : en dépit des associations de protection du patrimoine, Beyrouth semble perdre progressivement son identité et sa culture urbaines au profit de projets immobiliers désincarnés, mus exclusivement par des logiques capitalistiques et spéculatives. Pourtant, au-delà de cette représentation d’une « mondialisation urbaine » mal maîtrisée, nous émettrons l’hypothèse que les acteurs publics ne sont pas complètement absents, ne serait-ce que pour protéger les intérêts d’acteurs privés en relation avec l’État. D’où une série d’interrogations : peut-on encore parler de politiques publiques de l’habitat et du logement au Liban ? Si oui, quels sont les acteurs pertinents qui contribuent à leur conception et à leur application ? Quels sont les réseaux et les transactions entre décideurs publics et entrepreneurs privés ? Dans un contexte social ultralibéral, existe-t-il malgré tout des dispositifs publics visant à protéger les propriétaires individuels et les locataires ?

Le charme trompeur du marché immobilier libanais

L’un des principaux arguments avancés par les investisseurs privés et les représentants de l’État pour justifier de l’extrême flexibilité des règles relatives à la construction est le dynamisme du marché immobilier, secteur perçu généralement comme productif et donc porteur pour l’économie libanaise : il est courant d’entendre dire que « le pétrole libanais, c’est son foncier ». En somme, la spéculation immobilière effrénée serait à la fois un signe de l’attractivité économique du Liban et un moyen parmi d’autres d’atténuer les retombées négatives de la crise mondiale. D’où une tendance au laisser-faire, afin de ne pas enrayer l’action des entrepreneurs privés présentés comme les « sauveurs », sinon les « moteurs », de l’économie nationale. Pourtant, à y regarder de plus près, ce dynamisme immobilier, que d’aucuns présentent comme une « marque de fabrique libanaise », doit être largement relativisé. S’il est vrai, comme le rappelle Guillaume Boudisseau, que depuis 2005-2006, les investisseurs privés, attirés par la hausse des prix (en particulier à Beyrouth), sont arrivés en masse sur le marché immobilier libanais, celui-ci a récemment subi un certain ralentissement. De plus, ce dynamisme du marché immobilier ne concerne pas tous les secteurs : il se concentre principalement dans les quartiers huppés de Beyrouth, tels que Sursok, Hamra, Clemenceau ou Furn el-Hayek, portés par des réseaux d’entrepreneurs, fondés sur des relations de proximité familiale et d’interconnaissance. C’est donc une gestion en réseaux, en grande partie artisanale, dont le fonctionnement est loin de renvoyer à un marché immobilier structuré par des professionnels aguerris. Ensuite, il convient de nuancer le fait que le marché libanais serait attractif pour les étrangers. L’idée que le Liban constituerait pour les investisseurs étrangers un « eldorado immobilier » relève largement du mythe. Ces derniers (essentiellement des ressortissants du Golfe) ne représentent que 5 % de l’ensemble des investisseurs, 95 % étant des nationaux, dont 30 % environ d’expatriés (Libanais d’Afrique noire, du Golfe ou d’Amérique latine). Ceux-ci recherchent généralement des grandes surfaces (200 à 350 m2) dans les nouveaux quartiers huppés (el-Jnah au sud de Beyrouth par exemple) et sont prêts à investir des sommes supérieures aux Libanais de l’intérieur, contribuant ainsi sensiblement au renchérissement du marché. En revanche, les résidents permanents paraissent davantage sensibles à la situation sécuritaire (d’où la peur de s’engager dans des projets immobiliers) et investissent dans des surfaces plus modestes, quand ils ne renoncent pas purement et simplement à acheter du fait d’un contexte économique incertain. De ce fait, le centre de Beyrouth apparaît de plus en plus comme sujet à un processus de gentrification ultra-sélectif, avec effet cumulatif d’expulsion des classes populaires et moyennes vers les périphéries, de destruction d’un patrimoine moderne remarquable, et de dévitalisation des pratiques citadines qu’entraîne cette nouvelle typo-morphologie urbaine : disparition de commerces et de métiers, mais aussi des espaces de sociabilité qu’étaient les ruelles et cours d’îlots (el-Achkar 2012).

Spéculation immobilière côtoyant immeubles vétustes, friches et ruines de la guerre civile à Achrafieh Spéculation immobilière côtoyant immeubles vétustes, friches et ruines de la guerre civile à Achrafieh

Spéculation immobilière côtoyant immeubles vétustes, friches et ruines de la guerre civile à Achrafieh, Beyrouth.
© Caecilia Pieri

« L’État est présent par son absence »

Contrairement à une idée reçue, l’État libanais n’est pas absent des politiques de l’habitat et du logement. Comme le relève le député Ghassan Moukheiber avec sa longue expérience des commissions parlementaires, l’État libanais est présent, mais selon des logiques propres et à l’image du fonctionnement du reste d’une société marquée par le clientélisme. Il en résulte une inefficacité et une lenteur des dispositifs d’action publique qui laissent le champ libre aux investisseurs privés, ceci au détriment des propriétaires individuels et des locataires. Depuis 1962, le Liban a connu sept organismes différents gérant la planification urbaine et l’habitat. La Direction générale de l’urbanisme (DGU) possède de réels pouvoirs mais ceux-ci sont rarement mis en pratique car neutralisés, sinon freinés, par les interventions des élus et notables locaux en faveur de leur clientèle électorale. À titre d’illustration de cette « inertie volontaire » de la puissance publique, la loi libanaise sur les anciens loyers (décrets-lois n° 159 et 160 comparables dans ses grandes lignes à la loi française de 1948 ou encore à la loi 82-526 dite loi Quilliot – cf. Marot 2012) a connu plusieurs propositions de réforme, afin de continuer à protéger les locataires modestes, sans réussir à freiner la possibilité pour les propriétaires de tirer un revenu viable de leurs biens immobiliers. Or, malgré un long travail de négociations en commissions parlementaires, le vote définitif n’a jamais lieu, les élus libanais ne voulant mécontenter ni les locataires ni les propriétaires. La conclusion du député Moukheiber est sans appel : l’État libanais est présent par son absence. C’est la politique de l’autruche. Si l’inefficacité législative perdure, c’est qu’elle est délibérée.

Ras el-Nabah. Au premier plan, immeubles à anciens loyers.

Beyrouth, Ras el-Nabah. Au premier plan, immeubles à anciens loyers.
© Caecilia Pieri

Au Liban, l’informel est une pratique d’État

L’analyse de Mona Fawaz tend à montrer que l’habitat informel au Liban est moins une pratique « par le bas », de populations pauvres cherchant à contourner systématiquement les règles d’urbanisme, qu’une pratique d’État relativement ancienne. En effet, contrairement à d’autres États du Sud – Tunisie, Jordanie, Égypte, Syrie, Irak notamment – le Liban n’a pas connu les politiques développementalistes ambitieuses, en matière d’habitat et de logement (le public housing), des années 1950-1960. Au pays du Cèdre, les politiques du logement public ont très vite tourné court. Et, contrairement à une idée reçue, cette pratique de l’informel, encouragée directement par la puissance publique, n’est pas une conséquence de la guerre civile (1975-1990) : elle existait bien avant. Dès le début des années 1970, une étude conduite par une équipe du CERMOC (Centre d’études et de recherches sur le Moyen-Orient) traitait déjà de la question des bidonvilles de Beyrouth, comme une politique de l’informel délibérément pensée et voulue par l’État libanais (Bourgey & Pharès 1973). Ce n’est pas tant l’absence d’État qu’il convient de pointer du doigt dans l’évaluation des politiques d’urbanisme et d’habitat qu’un « retrait volontaire et stratégique ». Et si l’État libanais est bien présent, c’est qu’il cherche toujours plus à « informaliser » les règlements de la construction et de l’aménagement urbain. Il les rend de plus en plus flexibles et informels en accordant des permis de complaisance ou encore en légalisant a posteriori des projets non-conformes.

Constructions informelles en plein centre de Beyrouth. Mar Mikhaïl, le long de l’ancienne voie ferrée.

Constructions informelles en plein centre de Beyrouth. Mar Mikhaïl, le long de l’ancienne voie ferrée.
© Caecilia Pieri

En somme, l’analyse du rôle des acteurs publics dans les politiques de l’habitat illustre une nouvelle fois l’hypothèse centrale de ce séminaire : au Liban, ce n’est pas tant l’absence d’État qui doit servir de grille analytique aux modes de gouvernance, qu’un fonctionnement particulier, où la puissance publique organise très largement son retrait au bénéfice des intérêts privés et clientélistes.

Informalité en pleine ville, beyrouth, Ras el-Nabah. Photo Mona Fawaz.

Informalité en pleine ville, Nabah. ©  Mona Fawaz.

Bibliographie

  • Bourgey André et Pharès Roger 1973, « Les bidonvilles de l’agglomération de Beyrouth », Revue de géographie de Lyon 48/2, p. 107-139. [En ligne] http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/geoca_0035-113x_1973_num_48_2_1623
  • El-Achkar, Hicham, 2012, « The Lebanese State as Initiator of Gentrification in Achrafieh », Les Carnets de l’Ifpo. La recherche en train de se faire à l’Institut français du Proche-Orient (Hypothèses.org), 5 juillet 2012. [En ligne] http://ifpo.hypotheses.org/3834
  • Marot, Bruno, 2012, « La loi sur les “anciens loyers” : frein ou accélérateur de la gentrification à Beyrouth ? », Les Carnets de l’Ifpo. La recherche en train de se faire à l’Institut français du Proche-Orient (Hypothèses.org), 28 septembre 2012. [En ligne] http://ifpo.hypotheses.org/4266

Pour citer ce billet : Vincent Geisser & Caecilia Pieri, « L’État libanais : le grand absent des politiques de l’habitat ? », Les Carnets de l’Ifpo. La recherche en train de se faire à l’Institut français du Proche-Orient (Hypotheses.org), 25 février 2014. [En ligne] http://ifpo.hypotheses.org/5779


Vincent Geisser est chercheur CNRS à l’Ifpo de Beyrouth depuis le 1er septembre 2011. Il anime un programme de recherche sur « Femmes et Pouvoir au Liban » et coordonne le séminaire général du Département des études contemporaines : « Liban, quel État pour quels citoyens ? ». Parmi ses dernières publications, l’ouvrage Renaissances arabes. Sept questions sur des révolutions en marche, paru aux éditions de l’Atelier en 2011 (avec Michaël Béchir-Ayari) et Dictateurs en sursis. La revanche des peuples arabes, éditions de l’Atelier, 2009 (avec Moncef Marzouki).

Page web : http://www.ifporient.org/vincent-geisser

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